将维护国家安全贯穿规划全过程

近年来，暴雨、洪涝、公共卫生等城市安全风险事件频发，严重威胁了人民群众生命财产安全。

习近平总书记提出，要统筹发展和安全，善于预见和预判各种风险挑战，不断增强发展的安全性。党的二十大强调，要把维护国家安全贯穿党和国家工作各方面全过程，提出打造宜居、韧性、智慧城市。自然资源部认真贯彻党中央国务院的决策部署，坚持以人民为中心，明确要求在国土空间规划编制评估等工作中，把国土空间安全韧性摆在重要位置。

“完善国土空间规划编制评估制度，加强国土空间风险识别和应对能力，是主动把维护国家安全贯穿于国土空间规划全过程的实际行动，是坚持安全第一、预防为主，推动公共安全治理模式向事前预防转型的重要举措，也是建设和完善国家风险监测预警体系、安全保障体系，加强安全能力建设的重要方式。”自然资源部国土空间规划局二级巡视员王伟介绍了近年来编制《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》、国土空间总体规划、专项规划和详细规划，以及规划实施监督体系建设中对安全韧性理念的贯彻和落实情况。

“深入推动国土空间韧性评估工作，就是要充分发挥数据、制度、体制和改革优势，提升国土空间治理能力，提高城市抵消、消解、适应不确定风险的能力。”自然资源部国土空间规划研究中心智慧规划所所长林俞先介绍，自然资源部在成都、重庆、郑州、武汉、厦门等地开展调研，收集各地城市发展中面临的多种灾害风险、应对方案与指标建议，在此基础上，寻找推进韧性城市建设的共同特征和特色需求。他认为，应构建多中心、网络化、分步式、集约型的空间格局，将社区作为韧性评估的基本单元，定性指标与定量指标相结合，构筑数字化风险感知预警支撑体系，通过编制相关规划、行动计划、项目清单等方式，提高城市应对突发事件的能力和水平。

海绵城市是近年来城市可持续发展的一个重要理念。作为建设海绵城市的常规手段，灰色基础设施面临目标单一、无法有效解决紧迫问题、缺乏韧性等挑战。针对城市快速蚕食生态敏感地带的严峻形势，北京大学建筑与景观设计学院院长俞孔坚建议，要构建以生态安全格局为框架、生态优先的规划体系，采取以生态安全为纲、保护与发展相协调的规划方法，加大建设以水为核心的生态基础设施，“灰绿结合”构建和完善城市的海绵系统。

探讨城市韧性评估方法与治理框架

经过多年不懈努力，我国防灾减灾工作取得了很大成就，但问题和矛盾依然不少，需要通过建设韧性城市来解决，而韧性评估是关键。

城市是一个集多种要素于一体的复杂系统。“基于此，城市韧性评估指标体系也是一个由生态（自然）韧性、经济韧性、社会韧性、治理（政治）韧性、基础设施韧性等构成的复杂系统。”南京大学城市安全发展研究中心主任翟国方认为，城市韧性治理需要基于系统思维、底线思维以及极限思维等思维方式，从灾害风险种类、治理层级或尺度、治理阶段、治理要素以及治理主体等五个维度，统筹考虑空间和非空间的路径和策略。

在众多自然灾害中，我国地震灾害频发且类型多样，而各个城市要害系统防震救灾能力不均，缺乏系统功能评价方法。“因此，实现城市要害系统震后关键功能的延续，是城市应对地震灾害必需的功能。”北京工业大学城市与工程安全减灾中心副主任郭小东结合城市案例，重点介绍了灾害场景设定、建成环境分析、抗震韧性目标制定、多尺度韧性评估方法、“目标—能力”决策分析和韧性规划策略制定等韧性抗震防灾规划关键技术的应用，并结合传统抗震防灾与韧性抗震防灾进行了多方面对比，为我国韧性城市规划的编制提供了有益借鉴。

探索韧性城市的国土空间规划

在很多城市的国土空间总体规划中，均有“加强城市应对灾害的能力和提高城市韧性”等相关表述。

作为首都和超大城市，北京城市资源环境总量有限，社会、经济活动和人口高度聚集，城市脆弱性更加突出。北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师石晓冬分享了北京在总体规划建设中嵌入韧性理念，以及编制韧性城市空间专项规划的实践经验和思考：韧性城市的规划思路须统筹“规划韧性”和“韧性规划”。“规划韧性”范畴是在各级各类规划编制中嵌入韧性理念，保障城市韧性的底线，推动规划实施；而“韧性规划”范畴包含了常规规划和设施建设标准无法覆盖的巨灾和极端情况，强调极端情景分析及推演模拟。

雄安新区作为北京非首都功能疏解的集中承载地，贯彻落实国家安全战略，以城市空间布局、防灾系统、生命线系统为抓手，构建了“1＋4＋26”规划体系，将韧性理念贯穿各领域、全过程。上海同济城市规划设计研究院有限公司雄安研究院副院长张浩总结了雄安新区成立6年以来规划建设实施领域中的韧性策略。他坦言，从实践回看，韧性理念通过规划向城市建设、运行传导，发挥了实际作用，但规划成果的形成背景与当前城市发展趋势存在一定差异，宜开展系统性的韧性研究，加强不同片区韧性实践的总结和梳理。

近年来，深圳在市级国土空间总体规划中开展城市风险评估，并编制应急疏散救援空间专项规划，持续强化空间资源整合利用和“平急两用”，探索规划引领安全韧性城市建设。据深圳市规划和自然资源局副局长丁强介绍，深圳划分了12个市级防灾分区，每个防灾分区配置应急设施，提高单元风险防控和救援能力。根据多资源综合利用的思路，深圳将应急避难场所划分为应急避难设施、应急救援设施、应急医疗卫生设施、应急物资储备与配送设施应急交通设施五类，以及中心避难场所、长期固定避难场所、短期固定避难场所、紧急避难场所四级，战略预留应急用地为“四级五类”避难场所预留战略和弹性空间。

增强韧性评价体系应对气候变化的能力

圆桌论道环节，3位专家从各位嘉宾分享的理论和实践思考出发，聚焦韧性城市的关注对象、范畴以及评估指标的设置等方面各抒己见。

全国工程勘察设计大师、中国城市规划设计研究院原院长李晓江认为，“基于自然的解决方案”倡导对生态系统的最小干预，将灰绿基础设施有机结合，为城市雨洪韧性规划提供了一种新思路。“在应对安全韧性问题时，我们要差异化分析灾害类型和状况，用不同的手段分别在规划、应急和工程防御层面加以解决。韧性城市还要与城市建设方式相结合，重点关注城市范围内的脆弱群体、脆弱空间和脆弱类型。”他表示，韧性评估方法不能仅仅依赖过往灾害的统计数据，还要转向当地的情景分析和历史研究，不要忽视或否定工程防御体系建设的作用。

“我们要特别注意气候适应问题在韧性评估中的体现，气候变化中既有渐变问题也有突变问题，韧性评估指标体系建设中气候影响指标的设置要随气候变化而随时调整。”据北京师范大学副校长、国家安全与应急管理学院院长汪明介绍，有研究资料表明，与过去100年相比，未来极端灾害的发生概率呈上升趋势，过去定义的百年一遇的基础设施设防标准也许无法匹配未来灾难情景。汪明表示，要把生态治理理念作为韧性评估指标设计的前端因素考虑。每个城市都是一个多维度、多尺度的系统耦合，韧性评估要加强对城市和地区中多层网络联动的机制，以及不同尺度之间韧性设计的关联与转化的研究。

同济大学建筑和城市规划学院教授戴慎志指出，我们对韧性概念的关注已经从城市拓展至整个国土空间领域。实际上，现有空间中都存在自己固有的韧性。“通过规划和工程方式保持和维护这些固有韧性，是当前韧性城市建设中不可忽视的问题。”他认为，在作韧性评估时，既要确定评估范畴，关注评估数据来源的可靠性，又要明确评估对象，充分考虑所评估地区的行政管辖事权，解决评估的落地问题。

本次交流会在自然资源部国土空间规划局指导下，由部国土空间规划研究中心和北京大学建筑与景观设计学院联合主办。部国土空间规划研究中心党委副书记于海涛表示，“多规合一”改革以来，全行业凝心聚力，共同推进规划事业发展。历届 UP前沿论道业务交流会上的许多观点和建议，都积极促成了相关政策文件和技术标准出台，已经成为面向全行业、全社会开放并征集重要议题的重要平台。为更好汇聚行业众智，欢迎全行业更加广泛、积极地参与进来。