前不久，2024年第三期国土空间规划UP前沿论道业务交流会以“强化国土空间治理与国土空间规划立法”为主题，邀请规划、法律行业专家以及立法机关、自然资源部门代表共聚一堂，围绕加快推进国土空间规划法立法进行探讨，交流深化国土空间规划法治建设的实践经验。

加快国土空间规划立法成为各方期待

立法是追求各方共识最大化的过程，加快推进国土空间规划法立法成为与会人员关注的焦点。北京大学学科办副主任、北大城市与环境学院副院长王志恒教授谈道：“我国实现了国土空间规划体系的系统性、整体性重构，‘多规合一’改革取得了开创性、决定性的成就，为国土空间规划立法奠定了坚实的实践基础。”

2023年9月，国土空间规划法列入十四届全国人大常委会立法规划的第一类立法项目。“当前，国土空间规划体系构建取得重大进展，包括土地管理法、长江保护法、黄河保护法等，都确立了国土空间规划的法律地位，但还缺少一部国土空间规划领域的基础性、综合性法律。”全国人大常委会法工委社会法室副主任施春风提出：“加快国土空间规划立法，巩固‘多规合一’改革成果，总结实践经验、妥善处理国土空间规划实施的重点矛盾，在法律中对共性问题做出刚性回应。”

“习近平总书记对国土空间规划立法作出系列重要指示，国土空间规划立法是落实党中央、国务院关于‘多规合一’重大决策部署的重要举措，是促进国土空间治理体系和治理能力现代化的必然要求。”自然资源部国土空间规划局副局长苗泽介绍了国土空间规划法的中央要求、实践需求和国际经验。目前，由于没有一部法律对国土空间规划编制、审批、实施、监督等统筹作出细化规定，部分工作缺少法律保障。近几年，全国人大代表、全国政协委员、专家学者和基层都期盼在国家层面加快推动国土空间规划法出台。2018年机构改革以来，自然资源部推进“多规合一”改革取得一系列重大进展，为立法打下了坚实基础，立法时机已经成熟。他认为，国土空间规划法要基于国土空间规划的业务逻辑，围绕规划全生命周期管理搭建框架，法条内容要全面贯彻落实党中央、国务院关于“多规合一”决策部署，坚持人民至上，总结实践经验，做好法律衔接，希望社会各界对国土空间规划法研究制定工作给予关心和支持。

天津大学法学院院长孙佑海教授表示，国土空间规划法要明确各级各类国土空间规划的定位以及各级国土空间总体规划的编制重点，强化国土空间总体规划对专项规划的指导约束，同时强调市县及以下详细规划要严格按照上位规划要求编制，并对国土空间规划实施监督进行制度安排。

“对国土空间与自然资源的开发利用限制，应致力于对资源利用效率产生积极影响，同时促进社会福利的提高和自然资源的合理配置。这三者的平衡点在于权利得到充分保障的同时，管制规则应当符合公平正义的基本要求。”中国人民大学公共管理学院院长严金明认为，空间治理既要体现国家意志，缓解自然资源稀缺性带来的局限，也要公平对待各类主体的空间发展权，有效避免对自然资源的过度开发，降低负外部性。

国土空间规划立法已有地方实践基础

浙江、北京、上海等地已在国土空间规划立法方面有所探索，以地方条例等方式先试先行。

交流会上，浙江省自然资源厅一级巡视员顾浩以《浙江省国土空间规划条例（草案）》为例介绍立法特色经验。浙江在国土空间规划立法过程中，建立全省明确、层级清晰的国土空间规划体系，破解以往各类规划互相冲突的问题；深化国土空间数字化改革，解决以往规划审批时间长、手续烦琐的问题；建立全域全要素统一的空间治理体系，破解以往国土空间分散管理的问题；确立责任规划师、部门联合审查、国土空间设计等机制，破解以往空间规划科学性不足的问题。

“这次条例的修订，既集中体现了机构改革的要求，又体现了工程建设项目审批制度改革的需求，还体现了立法适应执法体制改革的需要，为加强违法建设查处工作提供了及时有力的法律支持。”北京市规划和自然资源委员会副主任陈少琼以《北京市城乡规划条例》修订为例，分享了北京国土空间规划法治建设情况。基于北京的实践，陈少琼提出立法建议：“国土空间规划立法既要维护国家法制统一原则，又要避免条款设置过细。要通过赋权职能部门和地方，发挥其主观能动性，保障立法的针对性、实效性和可操作性。”

“对照国土空间规划法规体系基本框架，我们以急用先行、适当超前、管用够用为原则，以自主性、先行性、创制性为导向，统筹安排立法项目进度和立法节奏”。上海市规划和自然资源局副局长许健介绍，以《上海市城乡规划条例》《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》为核心，上海以规划、行动、实施、监督和基础支撑五大板块为骨干，形成国土空间规划法规体系框架，截至目前已完成9部地方性法规、14部市政府规章、60余件规范性文件和200余部政策性管理文件的制定。当前，《上海市国土空间规划条例》正在加快制定。

推进立法进程要善于取舍润物无声

在圆桌论道环节，三位嘉宾就立法应包含的内容、立法推进节奏，以及如何看待立法与改革的关系等进行互动交流。

“在立法技术层面，当前要处理好大与小、粗与细、快与慢三方面的问题。”自然资源部不动产登记中心（自然资源部法律事务中心）副主任李炜提出，国土空间规划法涉及国土空间开发保护的很多制度，立法是对此都有所体现还是缩小范畴？是把近些年来国土空间规划实践全部写进去，还是凝聚一些大的原则、大的框架，待下一步行政法规和规则规章再去细化？国土空间规划立法已经取得了很大的进展，是进一步加快还是再继续精雕细琢？他认为：“当前可能要大一点，粗一点，快一点。”

对此，自然资源部法规司法规一处处长常江表示认同：“法律制度文本制定本身要遵循‘取乎其上、得乎其中’的理念，不能所有的制度都囊括其中。随着理论研究、实践探索的深入，需要将来的配套政策、关联政策相互衔接。因此，当前必然要经历一个取舍的过程。”

“我理解的国土空间规划法，是一个更具有基础性，更润物无声，也跟每个人生活息息相关的法律制度。”北京大学法学院院长助理彭錞副教授说：“重大改革于法有据。国土空间规划法要跟现行法律法规衔接和协调，不是要规定规划必须写什么，而是规划必须走什么程序；也不是要规定规划不能变，而是说要变必须有章法。”

本次交流会由自然资源部国土空间规划与开发保护重点实验室、北京大学城市与环境学院、自然资源部国土空间规划研究中心主办。